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张永蓬:日本对非洲外交——从实用主义平衡到战略重视

日期:2019-08-07

张永蓬 

中国社会科学院西亚非洲研究所研究员 


日本对非洲外交政策取向,既有连续性特点,又有鲜明时代特征。冷战时期,日本对非外交受制美国为首的西方阵营及其意识形态等因素,一方面发展与以南非为首的非洲白人传统伙伴关系,另一方面,为获取现实资源和经济利益,又积极与其他非洲国家发展关系,助推其经济起飞,彰显“以经济为中心”的实用主义平衡战略特点。自首届东京非洲发展会议起,日本对非外交转为战略重视。未来,在“中国因素”增加的国际环境下,日本对非外交将保持战略重视的特征,“印太战略”和“亚非增长走廊”将成为维护其在非利益的新路径。 


自20世纪初叶至今百余年,日本对非洲关系的发展,经历了从早期接触到实施“以经济为中心”的实用主义平衡战略,再到战略重视的发展演变过程。

与经典实用主义哲学概念的内涵有所区别,这里使用的“实用主义”,仅属对实用主义概念的通俗性借用,意指注重短期利益的、以获取实际效益为先的政策或观念,与另一个哲学概念“功利主义”内涵相近。

所谓“实用主义平衡”,是指在缺少或忽略大的战略性原则的条件下,日本将实质性获得某一特定时期的政治经济利益,作为其时对非外交的优先原则。

由于国力所限且受制于美国,从20世纪初期至80年代末90年代初冷战结束,日本一直缺少自己独立的外交战略。日本常通过技术性变通,避开大国战略制约和非洲地区的意识形态对立,在“黑”“白”非洲间搞平衡外交,追求并获得自己的经济利益。

因此,冷战期间的日本对非外交在政策理念上具有短期利益优先的实用主义色彩,其策略手段则是搞平衡外交。冷战结束,使日本部分摆脱大国意识形态对抗的约束,开始追求自身的战略利益和目标。以1993年“东京非洲发展国际会议”召开及日非合作机制建立为标志,日本开启对非外交战略重视新时期,并呈现出新特点。

一、20世纪初日本与非洲关系的早期发展 

近代日本与非洲的关系,可追溯至19世纪末20世纪初。以19世纪下半叶明治维新为标志,在进行深刻的政治、经济、社会、军事等多领域全面变革的同时,日本精英阶层对海外领土和利益的追求空前强烈,日本进入对外侵略扩张的新时期。西方殖民者竞相角逐瓜分的非洲,开始进入日本政治精英的视野。

二、冷战时期日本对非洲的实用主义平衡外交 

二战结束后,世界进入以美、苏对抗为主的冷战时代,国际战略格局发生重大变化。在此期间,与冷战的政治对抗相比,日本对非外交更看重经济利益,这一时期的日本对非政策与日本经济优先或“经济中心”的国策相一致。

(一)对非实用主义平衡外交的形成 

尽管20世纪50年代南非白人政权及其种族歧视政策尚未与撒哈拉以南非洲国家形成明显的意识形态矛盾与对立,但日本在与南非发展关系的同时,也积极实质性地发展了与撒哈拉以南非洲国家的政治、经济关系,是一种实用主义平衡外交。

(二)对非实用主义平衡外交的调整 

20世纪60年代至70年代中期,日本对非洲政策经历两次重要调整:第一次是60年代初,从政治外交转向经济外交的调整;第二次发生在第一次石油危机前后的70年代上半期,加强了与非洲国家的矿业合作,同时增加对非发展援助,前者意在补充日本经济发展所需资源,后者则可使非洲国家在政治、经济上增加对日本的好感和依赖度。日本两次政策调整的指导思想,是淡化政治、突出经济。具体方法,是在支持南非白人政权的同时,设法平息其他非洲国家的不满,与“黑”“白”非洲并行发展关系。

(三)对非实用主义平衡外交的延续与终结 

20世纪70年代后期至80年代末,为配合美国在非洲的战略,日本开始重新加强对持有反共意识形态的南部非洲白人政权的支持。同时,日本也通过支持非洲民族解放斗争、高层交往和发展援助等,对其他撒哈拉以南非洲国家进行安抚。

进入90年代后,随着冷战结束和东西方两大阵营意识形态对抗终结,日本亦失去了在“两个非洲”间寻找利益平衡的外交基础,日本对非洲的实用主义平衡外交就此结束。

三、“后冷战时代”日本对非洲的战略重视 

进入20世纪90年代,日本的国际政治野心重新开始膨胀。日本于1993年首次召开了面向所有非洲国家的东京非洲发展国际会议,日本对非外交逐步转向战略重视。

(一)建立与完善全方位对非战略合作机制 

首届东京非洲发展会议,建立了较为系统的日非合作机制,使日非关系进入长期持续发展的新阶段,是日本对非外交从实用主义平衡转向战略重视的标志。此后的历届会议,对非合作领域不断深化拓展。第六届东京非洲发展会议期间,日本显著提升了会议议题,实现了诸如联合国改革、海洋安全等会议讨论议题前所未有的突破。

(二)加强与非洲国家的高层互动 

与冷战时期相比,东京非洲发展会议以来日非高层交流明显加强。首先,五年或三年一届的东京会议,给日非领导人见面提供了主要平台,增加了相互交流的机会。其次,双边高层正式访问也有明显增加。日本与非洲国家的高层互访虽总体有限,但维持了日非政治关系的基本发展,是日非整体合作的重要支撑部分。

(三)推进日本对非经济合作 

日本与非洲的经济合作主要包括贸易、投资和援助三方面,彼此间相辅相成,共同构成日本对非合作的经济基础。“后冷战”时代,在东京非洲发展会议的推动下,双方在贸易、投资、基础设施建设等方面都有较好进展。

(四)加强对非洲安全事务的参与 

日本对非洲安全事务的参与,分为参与联合国维和行动、双边合作项目和战略性规划等三个层面。在联合国维和层面,日本早在1991年便参与联合国西撒哈拉公投观察团。在双边层面,日本对非安全合作,主要在东京非洲发展会议框架下进行,包括向非洲和平安全架构、提高人员和机构能力、为反恐和打击有组织犯罪提供人员培训、增加就业等影响非洲安全稳定的领域和项目提供支持。在战略性规划层面,日本与吉布提开展的军事安全合作是其重要标志。

日本对非洲安全的影响,涵盖军事部署、维和、培训、资金支持和地区合作等战略层面,涉及非洲多数国家和地区,由此体现了日本在非洲的安全战略目标:保护日本在非日益增长的经济利益和投资;应对中国在非洲的存在和发展;为日本作为“积极和平主义者”加分;将非洲纳入日本战略框架内。所谓日本的战略框架,主要指日本于2009年开始在亚丁湾反海盗巡逻、2011年在吉布提建立军事基地、2016年安倍公开提出“自由开放的印太战略”。

四、从“印太战略”和“亚非增长走廊”看日本对非外交演化趋势 

总体看,日本对非洲外交经历了近代经济联系、冷战时期的利益平衡和20世纪90年代后半期以来战略重视的发展过程。从第三届至第六届东京非洲发展会议看,日本对非政策逐步呈现与中国竞争的一面,这是进入21世纪以来日本对非外交的一个重要特点。同时,“印太战略”与“亚非增长走廊”成为日本在非洲与中国竞争的战略平台,也是对抗中国“一带一路”的战略工具。其中,前者是战略框架,后者是合作平台,二者作为内容和形式相统一。未来一段时期,“印太战略”和“亚非增长走廊”仍将是日本对非外交的重要平台。

基于东京非洲发展会议合作机制和日本对非关系中的“中国因素”,日本将持续对非洲的战略重视。2012年日本《外交蓝皮书》,明确表述了撒哈拉以南非洲对日本的重要性:一是帮助解决非洲面临的问题有利于日本赢得国际社会的信任;二是非洲的市场潜力、丰富的自然资源、积极的经济增长趋势和人口的增加,有利于日本经济的发展;三是与非洲国家合作是解决联合国安理会改革的重要一环。

2017年日本《外交蓝皮书》,正式在政策层面表述了“自由开放的印太战略”。归根结底,日本对非洲战略重视的最终目标只有一个,即:使日本成为与其经济实力相配的政治大国或真正的世界强国。其现有基本手段或途径包括:通过建立更大范围的地缘战略合作框架,提高日本的国际地位,扩大日本影响力;争取非洲国家支持日本获得联合国安理会常任理事国席位;稳定获取非洲的自然资源和市场潜力,以保持日本经济的持续增长。

(作者:张永蓬,中国社会科学院西亚非洲研究所研究员。摘自《西亚非洲》2018年第5期《日本对非洲外交:从实用主义平衡到战略重视》)

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