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安春英:中非减贫合作新动力、新变化、新趋势

日期:2019-08-07

安春英 

中国社会科学院西亚非洲研究所编审 


中非减贫合作顺应双方国情的发展变化,倡导更多社会力量参与非洲减贫事业,扩展了减贫合作主体,也结合国际合作的新主题、新趋势,增加了可持续发展、能力建设等内容。减贫合作在传承基础上进一步创新,减贫合作平台由单一走向多元,合作伙伴队伍扩大,突出了中非减贫合作“多元、创新、可持续”的特点,双方合作基础更牢、资源更多、发展更为强劲。中国成为推动非洲减贫与发展的重要外部力量。 


1949年至2019年的70年,中国注重加强与非洲国家的双边关系与互利合作,其中减贫合作是重要内容。纵观中非减贫合作发展历程,从20世纪50—60年代的“援助—减贫”合作观,到70—80年代的“经济增长—减贫”合作观,再到21世纪以来的“发展—减贫”合作观,体现了中国对非减贫合作政策理念的不断深化与创新。理念作为行动的先导,亦指导着中非减贫合作逐渐走向深入,实现了转型、提速与升级。
 

一、从政府援助为主向政府、企业、非政府组织互动参与合作转型 

从中非减贫合作参与主体看,政府一方面作为强制性制度供给的主体、公共资源的管理和使用者,可通过政策工具强有力地推进中非减贫合作的进程和效果;另一方面,利用自身所拥有的行政资源,通过外交部、商务部、农业部、教育部等政府相关部门有计划地将中国对非减贫计划付诸实施,使援助与减贫项目紧密结合。

例如,中非合作论坛统领与协调中非发展合作相关事宜;商务部大力推进中国国企和民企赴非开展贸易、投资、劳务承包等方面的互利合作;农业部承担中国对非涉农项目的援助合作任务,向非洲国家派遣农技专家、设立农业技术示范中心、开展对非农业专业技术人才培训等;教育部在政府援助项下,负责与国内相关高校协调安排接收非洲留学生事宜,并按计划向非洲国家派遣志愿者,提供汉语教学、医疗卫生、体育教学、信息技术、国际救援等多个领域的志愿服务;文化与旅游部同非洲相关国家合作,开展诸多促进中非人文交流、文化互鉴的活动;卫健委则是中国派遣对非医疗队、提供传染病防控援助、捐赠医疗物资的责任方。

中国国家开发银行和中国进出口银行两大国家政策性银行,为中资企业在非投资与援助项目提供有效的金融服务等。这类在援助框架下的中非减贫合作有组织、有计划,力度大,能够结合非洲国家的实际需求和中方能力优势,有力配合了非洲国家的减贫行动,有助于帮助非洲国家改善民生和促进经济社会发展。

企业作为对非经济合作的实施主体,进入21世纪以来,加强对非合作,通过为投资东道国创造产值、缴纳税收,创造就业,技术转移,履行企业社会责任,直接或间接贡献于非洲当地减贫事业。非政府组织虽然参与非洲减贫的时间较晚,但它运用社会良知与互动来动员社会各方力量参与减贫,通过在非开展慈善、济困项目,成为中国对非减贫合作的新力量。中国在埃塞俄比亚和苏丹实施的“微笑儿童”项目,实际上就是中国扶贫基金会为国内贫困儿童设立的“爱加餐”项目的国际化。

由此可见,政府、企业、非政府组织在对非减贫合作中扮演不同的角色。政府以民生援助为抓手,项目实施有组织、有计划、资金雄厚,成为对非减贫合作最重要的力量支撑。企业和非政府组织虽参与非洲减贫事业仅有20余年,但在中非共同发展的动能引领下,参与宽度、深度逐渐扩展,对中非减贫合作起到了有力的补充作用。

二、从农业、医疗卫生等传统领域向人力资源开发合作升级 

从中非减贫合作内容看,长期以来,中方结合自身经济与社会发展经验与能力,在非洲国家独立以来的相当长时段内,实施了旨在满足非洲贫困人口基本生活需要的减贫合作。这主要体现在:一是支持非洲公共基础设施建设,改善贫困人口的生产与生活条件,直接惠及当地民众。这些社会类基础设施项目包括公路、桥梁、住房、水渠等。二是在粮食安全领域持续开展多种形式的减贫合作,如援建农业基础设施、提供农用物资援助、派遣农业技术专家,传授农业育种、选种、播种、田间管理等农业技术等。三是医疗援非成为中非开展减贫合作时间最长、涉及国家最多、成效最为显著的项目。

进入21世纪以来,中国实现大规模减贫的现象,引起了同属发展中世界的非洲国家的广泛关注。中国减贫理念何在?中国在减贫过程中的具体做法有哪些?与此同时,中方也意识到中非减贫合作中扶贫必扶智的重要性。由此,中非减贫合作更加注重双方减贫发展经验的互动,减贫知识的分享与交流较之前更为频密,且进入机制化轨道。“中非合作论坛—减贫与发展会议”、南南合作与发展学院,以及中国国际扶贫中心等为非洲国家举办短期研修培训班均成为中国减贫经验分享的重要实施路径。

综上,从静态来看,中非减贫合作涉及粮食安全、产业发展、基础设施建设、医疗卫生、发展经验交流与能力建设、减债、人道主义援助等多个领域,体现中非减贫合作综合施策的特点;从动态来看,中国减贫合作内容愈加丰富,且从初始的慈善功能向改善非洲贫困人口生产、生活条件,提高自我发展、自我减贫能力,乃至分享减贫发展经验转变。这表明中非减贫合作的水平与层次越来越高。

三、从双边国别层面向双、多边互动减贫合作演进 

从中非减贫合作形式看,中国与非洲国家建立外交关系伊始,双方即通过双边委员会、战略对话、外交部政治磋商、经贸联(混)合委员会等机制,实施双边减贫与发展合作项目。20世纪90年代中期以来,非洲大陆联合自强、自主性发展趋势增强,全非层面和区域层面的一体化进程进入新阶段,非洲联盟替代非洲统一组织并相继推出《非洲发展新伙伴计划》和《2063年议程》。中国自改革开放以来,融入世界体系的步伐加快,与国际组织的合作增多。中非关系全方位、多领域务实发展,出现“一对多”多边国际合作机制——中非合作论坛。正是基于上述变化,中非合作(包括减贫领域)形式从原来的纯粹双边渠道转变为双边和多边齐头并进的新阶段。

中非合作论坛经过18年的发展,现已成为中国与非洲国家开展集体交流与对话的有效机制和深化务实合作的重要平台,也是“单边—双边”即“X+非洲”的国际对非多边外交的典型。而《中国和非洲联盟加强中非减贫合作纲要》则是中国与非盟签订的专门聚焦中非减贫合作的政策文件,阐释了中非减贫合作的必要性与紧迫性,提出双方应“坚持包容性和多样化原则”,采取加强在工业化、基础设施、粮食安全、青年发展、职业技术培训、减贫经验互学互鉴等方面的合作路径。

无论是中非合作论坛,还是《中国和非洲联盟加强中非减贫合作纲要》,均属于中国与非洲国家通过多边渠道商定的减贫合作总的框架,但具体达成的项目则要通过双边渠道落实,所以中非减贫合作是一种双边和多边的结合。此外,中国还参与国际组织或其他第三方在南南合作框架下的非洲减贫项目,如联合国粮农组织1996年启动南南的合作计划。中国向粮农组织南南合作信托基金捐资,支持包括非洲国家在内的发展中国家实施农业与农村发展项目;派遣农技专家,进行政策研究、农业生产技术实地示范和人员培训,涵盖水产养殖、作物生产、灌溉、家畜育种、农林兼作、病虫害防治及禽类养殖等领域。这表明中非减贫合作具有开放性,中国与世界其他国家一道为发展中国家实现可持续发展目标贡献中国智慧与中国方案。

当前,中国秉持真实亲诚对非政策理念和正确义利观,以构建更加紧密的“中非命运共同体”为努力方向,以实施“八大行动”为最新路径,中非减贫合作迎来了行稳致远的“3.0版”新时代。中非关系的全新定位,需要中非减贫合作加速提质,以改善非洲民生为目标,打造“中非命运共同体”建设的新标识。

研究历史,审视现实,思考未来,为更好地推进升级版中非减贫合作,需要厘清以下问题:一是准确研判中非减贫合作环境的新变化;二是明晰中非减贫合作“谁来主导”问题;三是关注中方参与中非减贫合作主体的平衡性问题;四是重视中非减贫合作的差异化与适应性问题。

(作者:安春英,中国社会科学院西亚非洲研究所编审。摘自《国际问题研究》2019年第3期《中国对非减贫合作:理念演变与实践特点》)

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