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姚桂梅 姒海:南非的新冠疫情与发展政策观察

作者:姚桂梅 姒海日期:2020-08-14

  南非是非洲大陆综合国力最强的国家,是G20集团和金砖国家中的唯一非洲代表,国际地位十分重要。南非是中国对非外交、对非经贸合作的“重镇”,也是“一带一路”倡议的重要伙伴国。随着新冠肺炎疫情在非洲大陆的蔓延,南非的病例不断攀升,截至8月13日北京时间凌晨,南非确诊病例累计568919人,占全非的53%,成为非洲疫情最严重的国家。疫情影响南非的内政外交政策发生诸多变化,需重点关注与研究。

新冠疫情前南非经济和公共卫生状况

(一)疫前南非经济已经陷入增长的困境

2016年以来,南非政党内斗严重,政局屡陷混乱,社会治安事件频发,经济严重下滑,国际风评降级,投资者信心下挫。在此背景下,南非迎来了2019年5月的总统大选,西里尔·拉马福萨成功连任。对此,国际社会普遍持欢迎态度,认为拉马福萨的连任有望延续其执政理念,南非重振经济可期。但是,在全球经济下行风险加大的背景下,南非国内受气候异常和土地改革辩论压力的影响,农业收缩4.8%;受电力短缺和长时间罢工的影响,采矿业衰退;2019年南非国内生产总值仅增长0.2%,低于2018年的0.8%,失业率高达29%,失业人口670万。2019年南非人均GDP为6331美元,属于中等收入的发展中国家。

(二)南非尚未建立全民医保制度,公共卫生体系不完善

南非虽然是中等收入的发展中国家,但却是个高福利国家。南非采取免费医疗和医保相结合的方式,低收入者可免费在公立医院就医,如到医疗条件好的私立医院看病则需自己购买医疗保险。南非的公共卫生体系折射出贫富分化的社会现状。

目前,南非共有400多家公立医院,其中卫生部直接管理10家主要的教学医院。尽管这10家医院能提供更好的护理标准,但是,患者从简单咨询到大型手术的等待时间过于漫长。几乎所有公立医院都面临医护人员不足、医药短缺、设备陈旧、人满为患、服务效率低下等问题。患者到公立医院就医,需要使用统一的患者收费表,医院根据患者的收入情况将其分为三类,即全额患者、全额补贴患者和部分补贴的患者。在一般情况下,公立医院收费低廉甚至免费。

南非共有200多家高水平的私立医院,分布在主要城市。由于私立医院的收入主要来源于健康保险,医生待遇明显高于公立医院,所以私立医院的医生水平更高。全科医师是日常接诊的第一站,必要时将患者转介给专科医生,有时也可以直接交给专科医生诊治。在全国范围内,有几家完善的私立医院连锁机构提供高水准的护理,患者可在舒适的环境中得到最新设备和高水平的护理服务,但住院费用昂贵,需具备相应保额的医疗保险。

目前,南非政府正在推进建立国民健康保险(National Health Insurance,NHI),政府计划在从2012年开始的14年内分阶段建立NHI体系,目标是确保南非所有公民和居民,无论其社会经济地位如何,都能获得公共部门和私营部门提供的优质卫生服务,从而消除获得卫生保健的资金障碍。

南非的抗疫举措始终在寻求保民生和促经济的平衡点

南非是非洲大陆与国际社会交往的重要枢纽。南非航空公司拥有较多的国际航线。约翰内斯堡坦搏国际机场是南非乃至非洲大陆最繁忙的航空枢纽,也是此次新冠病毒从欧美输入南非的高风险区。3月5日,南非确诊首个病例,在埃及(2月14日)和尼日利亚(2月27日)之后。南非政府高度关注,迅速抓住疫情防控的窗口期,采取有效措施遏制疫情传播。3月15日晚,拉马福萨总统宣布南非进入国家灾难紧急状态,成立由总统牵头的国家新冠疫情指挥委员会(National Coronavirus Command Council,NCCC),成员为内阁部长,协调政府防疫决策和行动。3月23日,南非9个省全部出现确诊病例,全国累计402例。当晚,拉马福萨总统宣布在全国范围内实施封禁措施。4月9日晚,拉马福萨宣布全国封禁延长14天,直到4月底。

南非政府遏制冠状病毒传播的封禁措施在一定程度上延缓了疫情传播,但对国内经济和弱势群体的生活造成巨大冲击,陷入1945年以来历时最长的经济衰退。尤为严重的是,疫情加剧了反对党与执政党之间的政治对抗,主要反对党民主联盟(DA和白人政党自由前线,以及名为雷尼诺·德-比尔(Renyno De Beer)领导的自由战士网络(Liberty Fighters Network)的非政府组织均将拉马福萨政府告上法庭,挑战政府关于全国灾难管理办法的合法性。南非的出租车司机也发起抗议活动,申诉封禁措施影响其生计。面对重重压力,拉马福萨总统于4月21日表示,政府将推出总额5000亿兰特(折合人民币2063亿元)的社会救助与经济支持计划,帮助企业和民众在新冠疫情期间渡过难关。4月23日拉马福萨宣布,南非将在4月30日全国封禁结束后,分阶段逐渐放开封禁措施,并对全国不同地区、不同行业实行“五级预警”防控管理。5月1日,南非整体防控级别将从第五级调降至第四级,允许恢复部分经济活动。5月13日晚,拉马福萨总统宣布拟于5月底进一步放松封禁措施,由四级降为三级,同时四级封禁规定也将做出调整,以便进一步扩大商业活动范围。5月24日晚,拉马福萨总统宣布从6月1日起将全国封禁级别从四级调降至三级。6月17日,拉马福萨总统发表南非疫情百日讲话,强调南非遭遇的不仅是新冠肺炎大流行疫病,同时也遭遇了经济社会的严重危机,因此南非将在维持三级封禁基础上,进一步放松对部分行业的限制。

在新冠疫情尚未得到根本遏制的情况下,为了保民生、稳社会,南非政府不得不放松疫情管控措施来重启经济,例如:黑人巴士从原来规定的限坐50%、或者70%到全部放开,包括博彩业在内的商业和娱乐设施都解禁了,这在一定程度上使得正值冬季的南非新冠确诊病例不断攀升。5月22日,南非新冠肺炎确诊病例突破2万,6月23日确诊病例突破10万,7月15日确诊病例超过30万,8月2日确诊病例超过50万截至8月13日北京时间凌晨,南非确诊病例累计568919人,占全非的53%;死亡11010人,占全非的45%;治愈病例432029占全非的56%,南非成为非洲大陆新冠疫情最严重的国家,经济中心豪登省是南非的重灾区。

南非新冠疫情发展态势研判

预测南非新冠肺炎疫情走向非常困难。在5月21日由南非卫生部长兹韦里·姆希兹(Zweli Mhize)主持的一次模拟研讨会上,南非精算学会(Actuarial Society of South Africa (ASA)),德勤(Deloitte)和南非新冠疫情模型联合体(South African Covid-19 Modelling Consortium,SACMC)预计,南非死于新冠病毒肺炎人数将在4万以内。南非新冠疫情模型联合体(SACMC)健康建模专家预测,到2020年11月南非最多将有1300万人感染新冠病毒,但在这些感染者中,绝大多数感染者预计不会被发现,只有370万人将被确诊。这些数据与德勤(Deloitte)提出的预测大致相同,后者预测到2020年12月份南非将有300万例新冠病例。但是,对于南非感染曲线何时达到峰值的预测各不相同。南非新冠疫情模型联合体(SACMC)预计2020年7月至8月中旬将达到顶峰;德勤预测感染曲线将在7月达到峰值,但死亡人数将在9月左右达到峰值。南非卫生部专家的意见是,至少要到2020年9月份才能预测到新冠疫情的峰值。令人欣慰的是,随着南非检测能力的提高,6月24日南非金山大学开始了新冠疫苗I期临床试验,7月17日,南非已经开始在本土生产呼吸机,更多的生命有望得到拯救。

后疫情时代南非结构性改革政策初露端倪

当前,经济全球化正在受到双重冲击。一是美国单边主义和贸易保护主义思潮盛行,对全球化进程产生深远影响。二是新冠疫情对全球供应链造成了严重冲击,成为“逆全球化”的加速器。处于经济全球化边缘的非洲国家也不可避免地受到“逆全球化”的冲击。以南非为代表的非洲国家将在全球价值链重塑之际,通过加快非洲大陆自贸区建设等经济一体化安排,来推动非洲大陆内部的区域价值链和供应链建设,从而增强自主发展的能力。2020年7月24日,南非工贸部长帕特尔(Ebrahim Patel)在金砖国家第十届贸易部长会议上指出:“如果我们只是原材料的出口商,以及药品、医疗设备和其它关键商品的进口商,那么,我们在这种危机时刻保护公民的能力就会受到损害。非洲必须建立有弹性、多样化的供应链,其中提高国内制造能力应成为新的、包容性的供应链的一部分。一个包容性的供应链意味着,各国的制造能力是多样化的,南非乃至非洲大陆都准备扩大现有产品线,以及增加新产品的开发机会。但这并不意味着与全球贸易、投资与合作脱离,它们仍然是增长和发展的重要来源,所以我们需要加强国际合作。但我们认为,在这样一个危机时刻,仓促考虑新的具有约束力的全球或多边规则,既不明智,也不合适。我们需要保持灵活性,利用一切可用的政策工具来应对危机,实现经济复苏”。

从帕特尔部长的讲话中可以看出,非洲国家正在反思新冠疫情暴露出的、非洲社会经济发展模式中深层次的结构性问题,并着意进行结构性改革,以便构建新的、内生性的、包容性的产业链和供应链。在这一进程中,非洲国家仍然需要国际伙伴的支持与配合,在坚持多边主义立场的同时,对全球性或多边规则的改革持审慎态度。

(作者简介: 姚桂梅,中国非洲研究院南非研究中心主任;海,南非知名侨领)

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